乌昌地区是怎么回事?它的历史背景是什么?

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乌鲁木齐和昌吉一体化
中共乌鲁木齐昌吉委员会（简称乌昌党委）副秘书长李潮云指着地图上天山北麓的乌鲁木齐,昌吉州所辖的昌吉、米泉、阜康等城市的位置,向记者解释,“乌昌一体化,是在不涉及行政区划调整的前提下,实现乌鲁木齐市和昌吉州的经济一体化,财政、规划、市场都要统一,全国还没有这样的模式.”
而乌昌党委作为新疆自治区党委的派出机构,任务是“统筹乌昌地区的经济社会发展”.
在城市圈整合中成立党委一体化的做法,全国独此一家.中国宏观经济学会常务副秘书长王建评价新疆这一战略“充满政治智慧,对全国的区域经济融合有借鉴意义”.
乌昌融合遭遇法律天花板
自2004年底以来,乌鲁木齐市和昌吉州人的生活发生了许多细微的变化.
家住昌吉米泉的武玉兰老人给乌鲁木齐的儿子家打电话,长途变为市话了；经常来往两地的司机老张师傅看到,吐乌大高速公路卡子湾收费站和国道216线东卡子湾收费站被撤消了；前来投资办厂的客商们也发现,昌吉的电价和乌鲁木齐持平了,很多招商政策都统一了……
乌鲁木齐是新疆自治区的首府,昌吉是新疆最具实力的地州,乌昌地区是天山北坡经济带的核心,两地GDP占全疆的三分之一强,财政收入则占到了40％.
在成立昌吉回族自治州以前,两地原是一体.如今,昌吉市距乌鲁木齐市中心也仅32公里,米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道,城区完全连成一片.用昌吉回族自治州党委书记栗智的话说,“如果乌鲁木齐是龙头,那么昌吉就是龙脖子.”
但是,尽管两地“地域相连、人文相通、优势互补”,“天然的亲密”并不能越过行政区划的阻隔.
现在的乌鲁木齐,可供开发的土地差不多已经消耗殆尽,城市空间只能向东西两侧的丘陵、山地发展.而相邻的昌吉尽管有9万多平方公里的广阔腹地和丰富的资源,但却无法承接乌鲁木齐的人才、信息、资金、地缘优势的辐射.
一个经常被提及的事例是,2004年,有将近70多个要投向乌鲁木齐的项目,因为土地空间的限制无法落地建设.
两地的融合,成为新疆战略全局中的关键一步.“从经济社会发展的角度看,完全合并,当然是最理想的选择了.”李潮云说.
这原本也是新疆自治区战略构想的内容之一.1997年,乌鲁木齐就提出了都市经济圈计划,范围从先前的“大圈”（含乌市、昌吉、米泉、阜康、五家渠、石河子和吐鲁番七城市）到后来的“小圈”（除石河子、吐鲁番外的五城市）,多年来并没有实质性的进展.
在中科院新疆生态与地理研究所的董雯、张小雷看来,关键的阻碍就是行政区划的分割,为此,他们设想了乌昌区划重组的几种方案,或将整个昌吉州并入乌鲁木齐,或将州内数个城市划入乌鲁木齐,扩大乌市的发展空间.
但是,一个是自治区的首府,一个是全国仅有的两个回族自治州之一,涉及两个地级行政区划单位的调整,不是一朝一夕就能实现的.
更为关键的是,和许多地级市从地区行署由虚做实不同,自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别.合并,首先要遭遇这个法律天花板.
“乌昌党委”的智慧
2004年12月,新疆维吾尔自治区宣布,在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下,成立乌昌党委.
由新疆自治区党委常委、乌鲁木齐市委书记杨刚担任书记,昌吉州党委书记、乌鲁木齐市市长、昌吉州州长担任副书记,并专设了一个秘书处,按正县级配备了5个工作组,负责政策研究、经济社会发展、规划建设、财经工作和组织工作.
作为自治区党委的派出机构,乌昌党委“对乌昌地区经济社会发展负有领导责任”.仔细研究《乌昌党委机构设置及主要职责》和《乌昌党委工作规则》,它的职责涵盖规划、社会经济决策,甚至党政一把手的选任等,显然是一个不同于“联席会议”、“协调组织”等窠臼的机构,与一级政府的同级党委十分神似.
领导机构设立以后,“乌昌一体化”的一系列动作渐次舒展.杨刚在多次场合阐释,关键是“规划统一、市场统一、财政统一”.
从社会经济发展规划,到财政、城建、交通、土地、水利、环保等各项规划,都由昔日两家各自为政到如今统一编制.当地的“十一五”规划需经过政府提交同级人大审议通过才具有法律地位,乌昌党委采取制定“规划指导意见”的方式,为两地的规划“搭框画线”.
在市场和政策方面,税费、土地、招商等政策和水电价格、交通和通讯资费等方面在加速融合.
而在外界看来,“财政统一”才是真正抓住了“牛鼻子”.在长三角和珠三角等地的“跨界合作”、“工业飞地”等尝试中,怎么“分钱”和“算账”向来是个棘手问题.
拟意中,乌昌地区的财政中长期规划和年度财政预决算报告,财税收支政策和标准都将统一.在“联姻”的第一年,乌鲁木齐从自己的口袋里拿出4000万来给昌吉州,并安排本市六个有实力的区帮助“穷兄弟”,对口支援昌吉的三个偏远县.李潮云介绍,下一步要成立统一的乌昌财政局,逐步实现财政收支一本账.
自治区也给了优惠,2005年后三年,乌鲁木齐每年上缴自治区的财政收入不再环比递增,以2005年的基数定额上缴,差额部分,预计可达10多亿元,主要用于支持昌吉州的发展.
按照乌鲁木齐市发改委何卫刚的阐释,在宏观上,规划、市场、财政三统一,发展规模经济来提升两地总体竞争力；微观上,乌市的市场、人才、金融、项目等优势和昌吉的矿产、能源、土地等资源优势深度整合,通过市场调节产生合作外溢效用.乌昌一体化试图解决的,是目前跨行政区域的城市经济一体化发展模式面临的突出问题,就是缺乏约束性、权威性的协调组织对各种利益的规范调整.
而中国宏观经济学会常务副秘书长王建认为,设立乌昌党委的价值在于,通过党的系统这一突破口,来打破行政区划边界的阻隔.
因为从行政上入手,受体制所限,一时间难有突破,而统一的党委可以从战略角度考虑,统筹调度各种资源,使生产要素突破行政限制,市场空间拓展了,两地经济加速融合,行政再合一就容易了.
米东新区的使命
而观察乌昌一体化的进程,王建所言的路径依稀可见.
乌昌党委成立不久,一体化“三步走”的战略就被提出.第一步,建设米东新区；第二步,乌鲁木齐两个国家级开发区（经济开发区和高新技术开发区）入驻昌吉市、米泉市和阜康市共同开发工业园；第三步,加快昌吉市和乌市头屯河区融合（即计划当中的“昌河新区”）.
米东新区和“昌河新区”将成为乌鲁木齐城市发展的两个副中心,并且承载着乌昌地区十大工业产业集群发展和乌昌“新型工业化进程”战略的使命.
如果没有216国道,昌吉州的米泉市和乌鲁木齐市的东山区之间几乎无法分清界限,米泉市政府大楼和东山区政府大楼之间,相距也不过两三站地.
也正是这行政之界,让原本可以水乳交融的两地实际上泾渭分明.“两边都在忙招商,争抢投资和项目.一路之隔,你这边搞工业园,我这边化工区,实际上产业都差不多.还有水电、交通等基础设施建设,各家一套,资源浪费很严重.”
米东新区的建设,成为乌昌一体化的突破口,也是个试验田.
2005年4月乌昌党委第二次会议之后,米东新区党工委、管委会宣布成立,均为副厅级建制,分别由米泉市委书记和东山区委书记担任党工委书记和管委会主任.
米东新区也不涉及两地行政区划的调整.但是和“乌昌”这一级不同的在于,党工委之外还成立了管委会.
这样,“米东”的合一就比“乌昌”来得更彻底些.比如,财政的合一,两地统一制定财政政策和管理方案,统一编制财政预决算报告.从2005年开始,米东新区财政单列,统一收支,两地财政收入也不分别上解昌吉州和乌市,自留用于新区建设.
至为关键的是党政部门的合署办公.从8月下旬开始,第一批合署办公的十个部门（包括计划委员会、财政局、建设局、规划局、招商局、外事侨务旅游局、党委组织部、党校、电视台和行政执法局）已经基本完成合一.
不过,合并的机构还要有个磨合过程.而比较麻烦的是,合在一起的米东两家,一家是自治州下面的一个县级市,自主权要多一些,另一个是首府所在市下面的一个区,很多审批权限都在市局上面,区的分局是办事机构,很多时候做不了主,决策协调就成了问题.
不涉及行政区划调整,又要得突破行政界限之实,这个试验注定不可能一蹴而就.然而,许多意料中的好处还是如期而至.
据米东新区招商局的郭局长介绍,目前,米东新区正协力建设米东石化工业园区.这是在原先两地各自的工业园（东山区工业园、乌石化建成区和米泉城东工业区）基础上建立的自治区级的开发区,享受乌鲁木齐两个国家级开发区相关政策,发展势头很好.
而跨城区和近郊两界,得“天时、地利、人和”的米东新区,越来越成为投资洼地,乌鲁木齐城市发展腾挪出来的热力,正在这片土地上释放.

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